政府參建污水、垃圾處理項目 全面推廣實施PPP模式

在一系列措施推動下，環(huán)保類的PPP項目正加速落地。

7月18日，財政部等四部門公布《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》(下稱《通知》)，以進一步規(guī)范污水、垃圾處理行業(yè)市場運行，提高政府參與效率，充分吸引社會資本參與，促進污水、垃圾處理行業(yè)健康發(fā)展。

《通知》提出，政府參與的新建污水、垃圾處理項目要全面實施PPP模式，有序推進存量項目轉型為PPP模式。盡快在該領域內形成以社會資本為主，統(tǒng)一、規(guī)范、高效的PPP市場，推動相關環(huán)境公共產品和服務供給結構明顯優(yōu)化。

分析人士預計，這將引發(fā)新一輪污水、垃圾處理PPP熱潮。

PPP項目強調績效導向

《通知》鼓勵污水、垃圾處理領域全方位引入市場機制，推進PPP模式應用，對污水和垃圾收集、轉運、處理、處置各環(huán)節(jié)進行系統(tǒng)整合，實現污水處理廠網一體和垃圾處理清潔鄰利。

對于政府參與的適用范圍，《通知》也進行了界定：政府以貨幣、實物、權益等各類資產參與，或以公共部門身份通過其他形式介入項目風險分擔或利益分配機制，且財政可承受能力論證及物有所值評價通過的各類污水、垃圾處理領域項目，全面實施PPP模式。

同時，《通知》以“五個不”強化了對政府的約束，防止政府出現違規(guī)擔保、保底承諾等行為，也對地方政府運作PPP的能力提出了更高要求。

政府可以在符合PPP相關政策規(guī)定的前提下對項目給予必要的支持，但不得為項目融資提供擔保，不得對項目商業(yè)風險承擔無限責任，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益。

此外，對于未有效落實全面實施PPP模式政策的項目，原則上不予安排相關預算支出。

以運營補貼作為財政資金投入的主要方式，強化對于PPP項目的績效考核和按效付費，以提升相關公共服務質量和效率。在行業(yè)管理上，要建設完善項目服務質量、運營成本、安全生產及環(huán)保指標監(jiān)測與監(jiān)管體系，建立形成基于績效的PPP項目收益機制。

E20研究院執(zhí)行院長薛濤指出，在特許經營領域全面實施PPP模式沒有問題，難點在于流域治理、農村環(huán)境治理、廠網一體化等新模式。

薛濤分析稱，廠網一體化的難度在于本身核心目標是實現廠網所覆蓋區(qū)域內的實際污染物減排，但常規(guī)的廠網一體化PPP運營本質上來說還是“廠是廠，網是網”，考核標準并沒有實現核心目標。

而社會資本想進入網絡型公共服務項目，就得和不同政府部門產生大量行政交叉，復雜程度遠大于簡單的廠區(qū)市場化運營的單體項目。且一個系統(tǒng)性網絡，不同主體運營，更增加項目的復雜程度和協調難度。

此外，《通知》提出將環(huán)境治理和正面相關性產業(yè)結合的跨界融合，即“區(qū)域流域環(huán)境治理總體方案內、外，以及城市、農村的污水、垃圾處理工作得到有效統(tǒng)籌協調，并同生態(tài)產業(yè)及循環(huán)經濟發(fā)展、面源污染治理有效銜接。”

薛濤指出，這確實是創(chuàng)新方向，不過具體項目設計少有典型案例，可操作性還需要共同探討摸索。“對社會資本能力、地方政府能力等都是挑戰(zhàn)。”

環(huán)保PPP項目體量擴大

在7月18日的新聞發(fā)布會上，國家發(fā)改委發(fā)言人嚴鵬程表示，據有關市場機構統(tǒng)計，2014年1月至2017年6月，全國公示社會資本方中標人的PPP項目3774個、總金額5.6萬億元。其中2016年以來的項目達3205個、總金額4.6萬億元。

財政部PPP項目庫數據顯示，截至5月31日，入庫項目有13132個，項目金額達到16.4萬億。

而據21世紀經濟報道記者了解到，環(huán)保PPP項目數量龐大，且單體投資金額越來越大，三五十億元已不是少數，百億元項目也越來越多。

甚至有些財政收入僅200多億的城市，也推出百億級環(huán)保PPP項目。

項目體量大，所包含的內容也不僅限于一個細分領域。

清新環(huán)境總裁張根華分析稱，PPP項目規(guī)模大，系統(tǒng)綜合性強，單一企業(yè)很難完成。未來環(huán)保PPP項目將向多種技術、多個行業(yè)共同合作完成的趨勢發(fā)展。

但是，正因為項目體量大，包含的內容甚至有道路交通等工程項目，拿標企業(yè)很多是非環(huán)保領域的央企、地方國企，特別是工程類企業(yè)。很多環(huán)保企業(yè)只好做下游的專業(yè)分包，限制了專業(yè)發(fā)揮和專業(yè)創(chuàng)新。

而實力較強的環(huán)保企業(yè)則選擇與央企合作。博天環(huán)境董事長趙笠鈞表示，現階段的截污、疏浚、清淤等工作，比起環(huán)保，工程屬性更強。在這一方面，環(huán)保公司比不過央企。“但環(huán)保企業(yè)不能忽視PPP項目，因此博天環(huán)境選擇和央企合作。”

他認為，PPP作為一種模式，未來的專業(yè)能力配置將更加多元。

不過，也有環(huán)保上市公司高管指出，如今有些地方政府推出來的環(huán)保PPP項目，工程建設比例越來越高，需要注意。